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浙江武義縣后陳村:村務在陽光下運行

2019-11-04 08:46
來源:浙江日報

后陳新貌

武義城郊的后陳村名氣很大。

從金麗溫高速武義出口下來,七八分鐘后就到了路邊的一幢灰墻黛瓦的三層半辦公樓前。一抬頭,辦公樓頂部“全國民主法治示范村——后陳”幾個紅色大字,特別引人注目。

2004年6月18日,新中國第一個村務監督委員會就在這里誕生。那年,老上訪戶張舍南,通過選舉脫穎而出,成為第一任村務監督委員會主任。為何會選他?村民們說,因為張舍南愛挑刺、責任心強。

“這個機制簡單得很,就是能讓我們監督村干部。”后陳村創設“村務監督委員會”,實現了看得見摸得著的村務監督,使得村級民主監督不再是抽象的概念,而成為農村生活常態。

15年來,后陳村一直保持著“零上訪”狀態,村容村貌發生了巨變,鄉親鄰里守望,其情融融。15年來,“后陳經驗”從“村計”逐步上升為“國法”,2010年被寫進村民委員會組織法;2017年,中辦、國辦聯合印發關于建立健全村務監督委員會的指導意見,更是向全國推廣這一做法;今年,村務監督委員會制度寫進《中國共產黨農村基層組織工作條例》。

15年過去了,后陳是否還在堅持自己的實踐和探索,這一制度的確立和堅持,給后陳帶來了怎么樣的變化?接下來后陳又將往何處發力?

武義陶村

被逼出來的制度創新

后陳村屬于武義縣白洋街道,全村現有380戶、1065位村民。秋日,走在后陳村里,一派祥和的景象。誰能想到,15年前,這里卻深陷一場信任危機。“村務監督委員會是被逼出來的。”時任后陳村黨支部書記胡文法說。

2004年之前,金麗溫高速公路建設涉及后陳村,隨著工業園區的開發以及城鄉一體化建設,村里陸續有1200多畝土地被征用,村集體一下子拿到了1900萬元征地款。村干部提出,用部分補償款造標準廠房,發展集體經濟。但村民說,這些錢捏在村干部手里,最后不知落入誰的腰包,不如把錢分掉。

村民的擔心不無道理。2004年之前,村里事務由村書記和村委會主任兩人說了算,村民想知情卻無門。村里有塊沙場,承包出去40畝,承包者違規挖了50多畝。承包者多賺了,村集體利益受侵犯了,為何村干部沒過問?因為拿了好處。村民為此鬧了起來,街道干部趕過來調停。但車子剛到村口,就被村民掀了。

類似問題屢屢發生,后陳村成了武義名副其實的“上訪第一村”,先后幾任村干部因經濟問題“落馬”,干群關系一度到了劍拔弩張的地步。2003年,當時的武義縣白洋街道干部、后陳人胡文法臨危受命,兼任后陳村黨支部書記。

“問題主要在于村干部的權力缺少監督,村里的事村民做不了主。”經過一個多月的討論,后陳村成立了村民財務村務監督小組,作為第三方獨立行使村務監督權,這就是后來村監委的雛形。

村里的情況很快發生了變化。在武義縣委、白洋街道黨工委等多方合力推動下,監督小組升格為村監委,2004年6月18日,后陳村掛上了新中國第一塊村務監督委員會的牌子。機構的設立和制度的完善,保障村監委對村務全程監督。

經選舉,張舍南當選村務監督委員會主任,他曾是村民上訪的帶頭人。村監委上任,鐵閘把關,立竿見影。村監會審核通不過的,哪怕是村支書、村委會主任簽過字,也報不了銷,入不了賬。以前,村里的衛生清掃工作承包給誰,由村干部說了算,現在,張舍南要求招標,誰的費用低就承包給誰;以前,村砂石場的運輸由村干部決定找人用拖拉機運送,每車15元,現在,張舍南提出公開招投標,結果中標拖拉機換成大車運送,折算回來每車運費只要5元;村里還首次舉行了涉及1000多萬元的標準廠房建設及出租方案聽證會。

“如果村務監督委員會亂監督或監督不力,可以提請村民代表會議來決議,是否對村務監督委員會成員進行撤換和重新選舉。”時任武義縣委副書記、紀委書記駱瑞生回憶說。村民真正體驗到了“當家做主”的感覺,短短幾個月內,村里增收節支30多萬元。村民說,現在有一個專門機構對大小村務全程監督,大家很滿意。有什么意見可以向監委會反映,也不用再上訪了。

村監會成立一年后的6月17日,浙江省委主要領導深入后陳考察調研,肯定了后陳首創村監委的做法。他指出:“這是農村基層民主的有益探索,是積極的,有意義的,符合基層民主管理的大方向。”

武義馬口村

構建村級權力制衡機制

后陳村創設的村監委會機構,在初始制度設計上是一個相對超脫的權力監督機構。規定村監委會主任及成員的候選人,應是非村“兩委”成員及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系親屬的村民代表。由村民代表會議選舉產生,經村民代表會議授權實施監督,并對村民代表會議負責。由此構建起村級權力的制衡機制。

它的突出特點是“一個機構、兩項制度”。一個機構就是常設的村監委會,由3人組成,設主任1人,任期與村委會同屆。實行村務管理權與監督權分離的工作模式。由此形成村黨支部是領導核心,村民代表會議是村里的決策機構,村委會是村務管理執行機構,村監委會是村務監督機構的閉環系統。兩項制度就是《后陳村村務管理制度》和《后陳村村務監督制度》。前者主要對村集體資產管理、土地征用費管理和分配使用、村民建房審批、計劃生育、戶口變動、村干部誤工補貼、村財務收支等村民關注的村務管理做了明確規定。后者則對村級民主監督做出了新的制度安排。特別是對村監委會的產生和組成、職能和義務等做了明確規定,并對把村民代表會議制度、村務公示制度、聽證制度和村干部述職考核制度等納入民主監督制度做出了具體規定。

從村級民主監督的角度看后陳村的村監委會制度,其民主監督模式主要有三個特征:

一是分權制衡,突出以權力制衡權力。按照制度設計,后陳村監委會是村黨支部、村委會之外的一個村級監督機構。

二是突出以制度規制約束權力。最早創設這項制度的設計者充分注意了制度的完整性和體系化,并且根據當前農村的實際,重點突出了村集體資產和財務管理制度。比如,對村監委會作為村務特別是財務監督組織的性質、產生及職能等做出了細致明確的規定。又如,建立了救濟制度。當村監委會的監督功能無法正常運作時,有權向街道或鄉鎮有關部門申請救濟。如此,各項村級管理制度聯結成一個制度體系,功能互補,保障整個制度的良性運作,有效地實現制度對權力的規制功能。

三是實施全程性村務監督。制度規定,村監委會對村務實行全程監督。事前可進行監督,即參與村務管理的決策過程,可對不合制度規定或不合民意的村務決策及時提出異議,提請村民代表會議就有關問題進行協商、表決。事中實施跟蹤監督,即對村務執行的過程進行監督,有權抵制不符合制度的村務管理行為。事后進行檢查監督,即做好事后每筆支出的審查和資產處置、重大投資行為的審查、督促,公開上墻公布等工作,使村務監督由過去的事后監督轉變為全程性監督,有效避免了民主監督的滯后性。

后陳老年食堂

制度升級帶來村莊巨變

如果說檢驗一項制度好不好的標準之一,是村民們高不高興、滿不滿意,那么后陳村無疑給出了肯定答案。說起后陳村15年來的變化,在村民們看來,最多的無疑是老年人的生活變化。

2004年村務監督委員會成立后,村里商定每年村集體收入的一半都要分給村民,現在包括老人在內每個村民每年都可以拿到2200元分紅。此外,60歲以上老人重陽節有慰問金,每年還能免費去外地旅游一次。全村人的社保、醫保、人身意外保險也都由村里全額代繳。

不過更讓村民們高興的是,15年來,對這項當年把村莊帶出信任泥沼的制度創新,后陳從來沒有停止過自我完善和創新。

現任后陳村黨支部書記陳忠武說,對《村務管理制度》和《村務監督制度》,后陳村已經根據實際修訂了4次,不過村里還在不斷研究更加有效的方式。其中一個方向,便是如何讓村民更廣泛地參與基層自治。

在去年一次后陳村黨員、村民代表會議上,現任村監會主任陳玉球例行匯報上個月的財務收支情況。臺下,黨員陳忠龍對陳玉球提及的村干部誤工工資分配提出了疑問:“具體到每名村干部是怎么分配的?下次能不能分開列?”村支部委員和村監委委員一一作了回應。

這樣的場景,幾乎每月上演。去年以來,后陳村探索推行村監委向黨員、村民代表“雙述職”,黨員向聯系戶反饋黨務、村務、財務工作,向黨員大會反饋村民意見建議的“兩反饋”機制,讓村民參與基層自治的活躍度更高。

沖著大家關心的問題去,一直是后陳人樸素的辦事邏輯。針對有村民反映公開欄上的賬目還不夠清晰、直觀,村監委把賬目公開“貼”進了電視里、手機APP中,什么事項,開支多少,經辦人是誰,村民們打開電視或手機,每筆明細都看得清清楚楚。這些年來,后陳村村務監督的手段、范疇、方式一直在調整跟進,傳統的公示變成雙向交流,單一管錢擴大為管事、管人,全程監督已經成為尋常。

15年前后陳村務監督改革時,陳忠武就是當時的村主任,也是被村監委監督的第一批對象。改革一路走來,陳忠武沒有芒刺在背的感覺,反倒如釋重負,“村監委像一座連心橋,一頭連著村民,一頭連著村委會,給群眾一個明白,還干部一個清白,干群關系融洽了,鄉里鄉親和諧了。”

深化發展推動治理現代化

15年來,后陳村歷經了6屆村班子、20余名村干部的更替,3000余萬元的村莊建設投入以及100多戶的農戶新居動遷,實現了連續15年村干部“零違紀”、村務“零上訪”、工程“零投訴”、不合規支出“零入賬”。

15年來,“后陳經驗”從一村一地到全國各地,從質樸簡易到規范權威,從財務監督到全面監督,從自發自治到民主法治,很好地契合了推進基層治理體系和治理能力現代化的歷史趨勢和發展規律,成為新時代鄉村治理的生動實踐和參照樣本。

“后陳經驗”通過構筑“制度的籠子”來遏制人的消極方面因素,使“能人治村”的傳統治理模式逐漸轉變為“自治、法治、德治”相結合的現代治理方式。同時,從村監委的監督履職、村規民約的全面實施,形成了農村基層自我發現矛盾、內部化解矛盾的糾錯機制,把問題矛盾解決在萌發狀態,實現了民心在基層凝聚、資源在基層整合、問題在基層解決、服務在基層拓展。曾有專家指出,“‘后陳經驗’與‘楓橋經驗’一樣,都花開浙江、香滿全國,理應協調推進,使其相得益彰。”也有人形象地指出,“后陳經驗”與“楓橋經驗”是我省基層治理體系兩個有力的“拳頭”,一個著力于矛盾不發生,一個著力于糾紛的解決,一體兩翼推進高水平的基層治理能力。

“后陳經驗”的名聲愈響,壓力也愈大。后陳人不時被問、更經常自問:接下來該往何處發力?

十九大報告提出實施鄉村振興戰略,讓后陳人認清了努力的方向。“下一步還是要在實現‘治理有效’,推動鄉村振興上做文章。”陳忠武謀劃。

為保證監督不錯位、不缺位、不越位,武義縣建立完善了村務監督委員會規范化建設的實施意見等配套制度,從組織機構和職責、監督的內容和方式等4方面進一步細化規范村監委履職行為。

“管理村莊的辦法都應當寫進村規民約,這樣才能把要我監督轉變成我要監督。”曾任村監委主任的徐岳祥提議。由此,后陳村決定先行先試,在村規民約中新增村兩委深化鄉村治理機制的責任義務,以及村務監督委員會的具體履職方式,讓民主監督通過這樣一種形式成為全體村民的行動自覺,在潛移默化中引領社會風尚。

以深化完善村監委制度撬動鄉村治理體系和治理能力的現代化,鄉村振興的未來更加可期。

陳忠武指著后陳村的規劃沙盤說,村里已經規劃了農事體驗區、鄉村休閑度假區等,接下來準備走農旅融合的新路子,進一步壯大村集體經濟。

責任編輯:劉祎楠

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